Justicia Transicional
La eventual eliminación o modificación de la JEP trasciende una discusión de conveniencia política: plantea un problema de distribución constitucional de competencias, de estabilidad de la justicia transicional y de cumplimiento de obligaciones internacionales.
La tesis de este ensayo es que la JEP puede ser objeto de reformas e incluso de una sustitución institucional, pero su eliminación no constituye una decisión jurídicamente libre. Su validez dependerá de que se preserve la capacidad del Estado para garantizar los derechos de las víctimas, investigar, juzgar y sancionar genuinamente los crímenes más graves, y mantener la seguridad jurídica construida alrededor del Acuerdo Final.
Para desarrollarla, se analizan cuatro preguntas: si es posible modificar o eliminar constitucionalmente la JEP; si ya cumplió su período de funcionamiento y de qué depende su prórroga; si sus procesos pueden trasladarse a la justicia ordinaria; y qué consecuencias internacionales tendría su eliminación frente a la Corte Penal Internacional. El análisis se apoya en la Constitución, los Actos Legislativos 01 y 02 de 2017, la Ley Estatutaria 1957 de 2019, la Ley 1922 de 2018, la jurisprudencia constitucional, el Estatuto de Roma y los instrumentos internacionales de derechos humanos aplicables.
1. ¿Puede una reforma constitucional eliminar o modificar la JEP?
La JEP puede ser modificada mediante reforma constitucional. Sin embargo, una eventual modificación o supresión está limitada por la competencia del constituyente derivado, por los derechos de las víctimas y por las obligaciones constitucionales e internacionales que sustentan el modelo de justicia transicional. La cuestión no es solo si la institución puede cambiar, sino hasta dónde puede hacerlo sin vaciar las funciones y garantías que justificaron su incorporación a la Constitución.
Naturaleza constitucional de la JEP
La JEP tiene su antecedente en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, firmado el 24 de noviembre de 2016. Su incorporación al ordenamiento como jurisdicción especial se produjo mediante el Acto Legislativo 01 de 2017, que adicionó a la Constitución un título transitorio para la terminación del conflicto armado y creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, del cual la JEP es el componente judicial.
Por ello, la JEP no fue creada por una simple ley: directamente en la Constitución están su carácter transitorio y autónomo, su competencia preferente frente a las demás jurisdicciones, su estructura básica y sus objetivos —entre ellos, satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia, ofrecer verdad, contribuir a una paz estable y duradera y brindar seguridad jurídica a quienes participaron en el conflicto—. El legislador desarrolló después ese marco mediante la Ley Estatutaria 1957 de 2019 y la Ley 1922 de 2018: una distinción esencial, porque lo meramente legal puede modificarse por ley, pero lo fijado directamente por la Constitución solo puede alterarse mediante reforma constitucional.
Procedimiento formal y límites materiales del poder de reforma
Dado el rango constitucional de los elementos esenciales de la JEP, su modificación estructural debe realizarse mediante alguno de los mecanismos del artículo 374: acto legislativo, Asamblea Constituyente o referendo. Pero cumplir el procedimiento formal no agota el examen de validez de la reforma.
La Corte Constitucional ha construido la doctrina de la sustitución de la Constitución para diferenciar el poder de reforma del poder constituyente originario: el Congreso y los demás órganos habilitados pueden introducir modificaciones incluso profundas, pero no reemplazar un eje definitorio de la Constitución por otro incompatible con su identidad. El juicio de sustitución exige identificar ese eje, establecer el alcance real de la reforma y confrontar ambos elementos.
Este límite es especialmente relevante para la JEP. En la Sentencia C-674 de 2017, al controlar el Acto Legislativo 01 de 2017, la Corte concluyó que el modelo de justicia transicional no sustituía la Constitución, entre otras razones, porque las restricciones al derecho ordinario a la justicia tenían como contrapartida mayores garantías de verdad y reparación, estaban sometidas a un régimen de condicionalidad y se preservaba el deber estatal de imponer sanciones efectivas frente a las formas más graves de criminalidad.
De esta manera, una reforma de la JEP debe superar dos exigencias: cumplir el procedimiento constitucional correspondiente y no sustituir un eje definitorio de la Constitución. El punto decisivo no es la permanencia inalterable de la institución, sino la preservación de los principios y obligaciones constitucionales que ella materializa.
Tres escenarios posibles
A partir de este límite pueden distinguirse tres escenarios frente a una eventual reforma:
- Reformas de mejora — ajustes procedimentales, administrativos o de distribución interna de competencias, admisibles si se adoptan por el instrumento normativo competente y no reducen las garantías de víctimas y comparecientes.
- Reformas estructurales — incluida la eventual sustitución de la JEP por otro mecanismo jurisdiccional; válidas si el nuevo diseño garantiza la continuidad de los procesos, respeta las decisiones adoptadas y mantiene la capacidad de investigar, juzgar y sancionar a los responsables.
- Reformas problemáticas — aquellas que extinguen investigaciones, neutralizan sanciones, generan impunidad o privan a las víctimas de mecanismos efectivos de verdad, justicia, reparación y no repetición; frente a estas, el examen recae sobre la posible afectación de ejes definitorios de la Constitución.
A esto se suma el principio de estabilidad y seguridad jurídica del Acto Legislativo 02 de 2017: la Corte explicó en la Sentencia C-630 de 2017 que el Acuerdo Final es una política de Estado y que sus autoridades deben actuar de buena fe y de manera coherente con los compromisos asumidos. Esta garantía no vuelve pétrea a la JEP, pero exige valorar toda reforma frente a la continuidad y coherencia de la implementación del Acuerdo Final. En síntesis: el límite está en los efectos materiales de la reforma — será defendible mientras preserve las funciones de la justicia transicional, y problemática cuando las suprima, las haga inoperantes o produzca impunidad.
2. ¿Ya cumplió la JEP su período constitucional?
No. Su carácter transitorio, el término de funcionamiento y las competencias para su ampliación fueron definidos directamente por el Acto Legislativo 01 de 2017 y desarrollados por la Ley Estatutaria 1957 de 2019 — ni la duración de la jurisdicción ni su prórroga dependen de la sola voluntad del Ejecutivo.
Un plazo de hasta veinte años
El artículo transitorio 15 del Acto Legislativo 01 de 2017 dispuso un plazo inicial de diez años, contado desde la entrada en funcionamiento de la totalidad de las Salas y Secciones, para concluir las acusaciones de la Unidad de Investigación y Acusación. Como la jurisdicción entró en funcionamiento el 15 de enero de 2018, este primer período se extiende hasta 2028.
Cumplido ese plazo, la JEP dispone de cinco años adicionales para concluir su actividad — hasta 2033. Y la Ley Estatutaria 1957 de 2019 previó que ese período adicional puede prorrogarse una sola vez y por un máximo de cinco años más, sin superar los veinte años de duración total. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-080 de 2018, avaló este límite y precisó que la prórroga no puede extender indefinidamente el funcionamiento de la jurisdicción: usado el máximo permitido, la JEP podría ejercer funciones hasta 2038.
¿Quién decide una eventual prórroga?
El mismo artículo transitorio 15 prevé que, si es necesario, el período adicional puede prorrogarse mediante ley y a solicitud de los magistrados de la JEP. El artículo 34 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019 desarrolló esta regla: la prórroga debe adoptarse mediante ley estatutaria, por una sola vez y por un máximo de cinco años — sometida además al control previo de constitucionalidad del artículo 241.8.
La distribución de competencias es clara: corresponde a los magistrados de la JEP promover la solicitud y al Congreso decidirla. El Gobierno Nacional no puede decidir unilateralmente que la JEP continúe, se prorrogue o finalice, ni modificar por decreto los términos fijados directamente por la Constitución. Su transitoriedad no significa disponibilidad política inmediata: su duración y sus mecanismos de cierre están jurídicamente predeterminados.
3. ¿Pueden trasladarse los procesos de la JEP a la justicia ordinaria?
Bajo el régimen vigente, no de manera general. La Constitución atribuyó a la JEP el conocimiento preferente y, dentro de su ámbito, exclusivo de determinadas conductas vinculadas con el conflicto armado, bajo un modelo sustancial y procesal propio que no puede sustituirse automáticamente por las reglas ordinarias.
Competencia preferente y exclusiva
El artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 estableció que la JEP administrará justicia de manera transitoria y autónoma, y que conocerá de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas cometidas antes del 1 de diciembre de 2016 por causa, con ocasión o en relación directa o indirecta con el conflicto armado. El artículo transitorio 6 añade que el componente de justicia del Sistema Integral prevalecerá sobre las actuaciones penales, disciplinarias o administrativas relacionadas.
La Corte Constitucional reconoció esta posición especial en las Sentencias C-674 de 2017 y C-080 de 2018: mientras un asunto permanezca dentro de la competencia constitucional de la JEP, no puede trasladarse a la justicia ordinaria por una decisión administrativa, una ley ordinaria o razones de mera conveniencia.
Un modelo procesal propio — y la garantía del juez natural
La imposibilidad de un traslado general no se explica solo por la distribución de competencias. La JEP fue diseñada como un modelo especial con reglas sustanciales y procesales propias: el artículo transitorio 12 previó normas procesales específicas, y el artículo transitorio 13 estableció un sistema diferenciado de sanciones propias, alternativas y ordinarias, desarrollado por la Ley 1922 de 2018 y la Ley Estatutaria 1957 de 2019.
Trasladar los procesos a la jurisdicción ordinaria no significaría solo cambiar de juez: obligaría a resolver el tratamiento de los reconocimientos de verdad y responsabilidad, los beneficios condicionados, las formas especiales de participación de las víctimas y el régimen sancionatorio propio de la justicia transicional. A esto se suma la garantía del juez natural del artículo 29 de la Constitución: mientras el diseño actual permanezca vigente, ni el Ejecutivo ni el legislador ordinario pueden sustituir de manera general a la autoridad judicial constitucionalmente competente.
Un eventual cambio de régimen tendría además que respetar la cosa juzgada y la prohibición de non bis in idem frente a decisiones ya en firme, y los principios de legalidad, favorabilidad y seguridad jurídica frente a las situaciones jurídicas consolidadas.
¿Y los procesos que sigan en curso?
El carácter transitorio de la JEP no implica que, vencido su primer término, los procesos pendientes deban remitirse automáticamente a la justicia ordinaria: el artículo transitorio 15 fue diseñado justamente para permitir un período adicional de conclusión y una eventual prórroga. La Sentencia C-080 de 2018 aclaró que solo quienes, siendo responsables, no se presenten ante la JEP al finalizar su funcionamiento deberán someterse a la jurisdicción ordinaria — una hipótesis distinta al traslado automático de procesos ya iniciados.
Si antes de agotarse los plazos constitucionales se pretendiera eliminar la JEP mientras existen procesos en curso, una reforma compatible con la Constitución tendría que determinar qué autoridad continúa cada actuación, qué efectos conservan las pruebas y decisiones adoptadas, cómo se respetan los beneficios del régimen de condicionalidad y de qué forma se garantizan los derechos de las víctimas — y esa decisión tampoco podría adoptarla unilateralmente el Gobierno Nacional, sino que exigiría los mecanismos de reforma constitucional del artículo 374.
4. Las consecuencias internacionales: la CPI y el Sistema Interamericano
La eliminación de la JEP no activaría automáticamente la Corte Penal Internacional. El efecto dependería de las consecuencias materiales de la reforma: si Colombia mantiene mecanismos genuinos para investigar, juzgar y sancionar, el principio de complementariedad seguiría operando; si la supresión produce inactividad, obstrucción o impunidad, la evaluación internacional podría cambiar.
El principio de complementariedad
Colombia es Estado Parte del Estatuto de Roma. Su artículo 1 dispone que la Corte Penal Internacional tiene carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales, y el artículo 17 establece que un asunto es inadmisible ante la CPI cuando está siendo investigado o juzgado genuinamente por un Estado con jurisdicción, salvo que este no esté dispuesto a hacerlo o no pueda realmente llevarlo a cabo.
La intervención de la CPI no depende, entonces, de la existencia formal de la JEP como institución: lo determinante es que Colombia mantenga procedimientos nacionales genuinos. Una sustitución institucional de la JEP no haría automáticamente admisibles casos ante la CPI si el nuevo mecanismo garantiza investigaciones y sanciones efectivas. Y debe precisarse que la CPI no juzga al Estado colombiano como tal: conforme al artículo 25 del Estatuto, su competencia recae sobre personas naturales.
El cierre del examen preliminar y el Acuerdo de Cooperación de 2021
La Fiscalía de la CPI mantuvo a Colombia bajo examen preliminar desde 2004 y, el 28 de octubre de 2021, decidió cerrarlo al considerar que el principio de complementariedad estaba funcionando a través de la JEP, la jurisdicción ordinaria y los mecanismos de Justicia y Paz. Ese cierre no significó una desvinculación definitiva: la Fiscalía y el Gobierno colombiano suscribieron un Acuerdo de Cooperación que reconoce expresamente el papel de la JEP y compromete al Estado a preservar condiciones institucionales para la continuidad de las investigaciones.
La Política sobre Complementariedad y Cooperación de la Fiscalía de la CPI de 2024 identifica, entre los factores relevantes, las medidas que obstaculicen procedimientos nacionales genuinos o interfieran significativamente con el funcionamiento de las jurisdicciones pertinentes — incluida la suspensión o revisión del esquema judicial derivado del Acuerdo de Paz.
¿Podría la CPI reconsiderar el caso colombiano?
El artículo 15.6 del Estatuto de Roma permite al Fiscal reconsiderar una decisión anterior cuando surjan nuevos hechos. Si la eliminación de la JEP provocara el archivo de investigaciones, la protección de responsables o la imposibilidad de ejecutar sanciones efectivas, la Fiscalía podría reconsiderar su evaluación de complementariedad de 2021.
Las obligaciones frente al Sistema Interamericano
Las consecuencias internacionales no se agotan en la CPI. Colombia está vinculada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyos artículos 1.1, 8.1 y 25 imponen obligaciones de respeto y garantía, debido proceso y protección judicial. En el caso Masacre de Mapiripán vs. Colombia, la Corte Interamericana reiteró el deber estatal de combatir la impunidad e impulsar los procesos dirigidos a identificar, juzgar y sancionar a los responsables. Si la eliminación de la JEP archivara procesos, impidiera esclarecer graves violaciones o privara a las víctimas de recursos efectivos, Colombia podría comprometer su responsabilidad internacional.
La eliminación de la JEP no activaría automáticamente la CPI ni generaría por sí sola responsabilidad internacional. La consecuencia depende de sus efectos: si el Estado preserva investigaciones, juzgamientos y garantías para las víctimas, la complementariedad puede mantenerse; si la reforma genera impunidad, la comunidad internacional puede reconsiderar la situación de Colombia.